法治政府建設不能僅僅停留在合法行政的形式上,而是要在法治政府建設之中處理好合法行政與良好行政間的互動關系,向“善治”這一目標砥礪前行。
　　□　喻少如
　　自法治政府建設開展以來,政府職能轉變加快,便民利民措施頻出,制度籠子越扎越緊,紀法問責初顯成效。與此同時,把法治當成捆綁政府手腳的觀念仍有市場,部分政府工作人員在工作中因恐于擔責而不作為、慢作為、假作為。深究這種現象發生的原因,系不能正確把握權力該不該為、權力該如何為,以及沒有處理好“法”與“治”的關系。法治政府建設要求有所為亦有所不為,既要恪守“法無授權不可為”,又要做到“法定職責必須為”。前者講的是政府與“法”的關系,要求政府依法行政；后者指的是政府與“治”的關系,要求政府積極履職,通過有效治理實現“建設人民滿意的服務型政府”等治理目標。
　　法治政府意味著政府必須依法而治,用憲法和法律嚴格控制政府在既定軌道上行使。一方面,法是治之前提。法治政府要求政府必須守法。法治政府之所以能在政府前面冠之以法治,就是因其對法治給予了應有的尊重,守法是法治政府的題中應有之義。難以想象,一個工作人員不善于運用法治思維和法治方式開展工作、解決問題和推動發展的政府會成為法治政府。另一方面,治是法之目的。法治政府不但意味著行政權力的行使必須合法,行政權力行使的過程與結果也必須是有效、良好的。僅僅要求政府守法或合法行政并不是最終目的,政府管得越少越好、“無為而治”并不意味著其踐行了法治精神。通過對世界的、歷史的觀察,我們可以確信,把政府權力等同于人類社會全部的“惡”,屬于法治觀念上典型的矯枉過正。現代行政法不再被看做是單純對權力進行限制的“控權法”,行政權力也不再被視為是洪水猛獸,而是實現行政目標和公共利益的必要手段。也就是說,經濟社會的發展向行政權提出了更為復雜、多元的要求,也賦予了法治政府更積極、更深層次的蘊意。由此觀之,法治政府的鏡像呈現出多面的形態。在政府與“法”的面向上,政府被假定為有待約束的猛獸；而在政府與“治”的面向上,政府又被想象成造福于民的天使。這兩者看似是矛盾的,但實際上它是一體兩翼,即以確定行政活動邊界、規范公權力行使、保障相對人合法權益為指向的合法行政與以賦予行政改革動能、提高行政效能、追求良好治理為基本指向的良好行政。合法行政與良好行政及二者間的互動關系共同構成了法治政府的全景畫卷。
　　然而,合法行政與良好行政并不總是集于一身的,行政權力的活躍性致使二者之間始終存在著張力。一方面,過度限制行政權力的行使將導致政府缺乏活力無所作為,無法回應國家治理的需要；而另一方面,過于任性或放縱行政權力的行使則有侵害相對人合法權益的危險。權衡二者,在立足中國具體的治理需求上,實現行政效能最大化的同時,將行政權帶來的消極作用降至最低,正是法治政府的目標與追求。一言蔽之,法治政府就是要將合法行政和良好行政統一起來。
　　將合法行政和良好行政融貫于法治政府建設之中,是新時代人民美好生活需要對法治政府提出的更高要求。人民對美好生活的需要已經不是“肚兒圓、身上暖”的溫飽問題,而是日益擴展為對民主、公平、正義、安全、環境、秩序等內容的需求是否能夠得到充分滿足。在國家和社會治理現代化的進程中,人民對美好生活的追求與法治政府建設息息相關。用矛盾分析方法來說,人民對更高層次的法治政府的向往是矛盾的主要方面,而法治政府建設中的不平衡、不全面則是矛盾的次要方面。解決這個矛盾慢不得,必須要在理念上革故鼎新,處理好“法”與“治”的辯證關系,當然也急不得,要根據法治政府與經濟社會發展的規律來進行。法治政府建設,既需要大刀闊斧的制度建設,又需要一步一步的措施改進,讓群眾感受到更多公平公正,也感受到更多實惠便利。事實證明,人民群眾的期盼和支持,為法治政府建設提供了不竭的動力。
　　將合法行政和良好行政融貫于法治政府建設之中,其最終目的在于以良法手段實現善治旨歸。善治是治理現代化的最佳狀態,是公共利益最大化的社會管理過程。善治的本質是形成政府與社會、公民的新型關系。面對經濟社會發展的轉型,黨的十九大報告提出“以良法促進發展,保障善治”、“轉變政府職能,深化簡政放權,創新監管方式,增強政府公信力和執行力,建設人民滿意的服務型政府”。這要求法治政府不僅要依良法而治,而且要以良法促發展、保善治。對于善治之追求,不僅需要在法治政府建設中強調依法行政、簡政放權,更為重要的是必須積極有為地加強政府公共服務職能,拓寬公眾參與治理、決策的渠道,不斷增強人民群眾對法治政府建設的獲得感、滿足感。法治政府建設不是“二人轉”,更不是“獨角戲”,它要求公民也要參與到政府治理過程中來。因為沒有公民的主動配合與積極參與,行政權力的單方面行使難以應對社會之需求,其甚至可能是一種“被困住的治理”,也就與良法之目的背道相馳。
　　總之,法治政府建設不能僅僅停留在合法行政的形式上,而是要在法治政府建設之中處理好合法行政與良好行政間的互動關系,向“善治”這一目標砥礪前行。
　　(作者系西南政法大學行政法學院教授、博士生導師)